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金戈:日本税制改革的脉络及其对中国的启示
2017-11-13 09:13   审核人:

11月11日,“国家治理与财税改革”主题论坛暨第三届中青年财政学者论坛在我校成功召开。会上,浙江财经大学财政税务学院金戈教授首先分享了在日本京都大学访学期间住宿窗外的春、夏、秋、冬美景,花开花落、云卷云舒的自然景象激发人去做基于观察与思考的研究,因此形成《日本税制改革的脉络及其对中国的启示》。

日本是中国一衣带水的邻邦,也是距离中国最近的发达国家。在经济发展模式上,日本实行了政府主导的市场经济体制,是经济发展“东亚模式”的开创者,曾经创造出举世瞩目的“东亚奇迹”。日本经济从上世纪50年代起步,经历了高速增长、中速增长和低速增长三个阶段,其中的许多经验教训值得中国借鉴,也包括税制改革方面的经验。

日本在1950年代确立了所谓的夏普税制,形成了一套根据教科书原则设计的“理想”税收体系。夏普税强调在能够获得同等收入的前提下,使得税制更加公平,即虽然要同时强调公平与效率,但两者之间,公平又是首要的考量。夏普税制的一个最重要特征是其税收体系以直接税为主,两项重要的直接税,即个人所得税和法人税,占据了整个税收体系的核心。除了一些特定目的的行为税,夏普税制中并没有一般意义上的商品税(比如零售税或增值税)。

但“理想”的税收体系未必适应社会经济的实践与发展,夏普税制确立之后的六十余年时间里,日本政府几乎每年都会对税收制度进行大大小小的改正,统称为税制改革。金戈教授将夏普税制作为本文研究日本税制改革的起点。从一种历史与宏观的视角,日本夏普税制确立以来至今所进行的重要税制改革的基本脉络包括两个方面:(1)除了少数年份,减税构成了日本六十年税制改革的主基调;(2)减税同时伴随着大规模税制结构调整,表现为直间比例(直接税与间接税的比例)的长期时间趋势所发生的一个倒V型逆转。

对比观察日本与中国的税收负担率变化与税收收入弹性,可以发现两国在税制改革上的差异。对于日本,20世纪50年代至今,其经济增长大致经历了高中低三个时期,不同时期的税收负担率呈现出不同形式的变动趋势:1955年-1974年,经济高速增长期,GDP年均增长率高达15.75%,而税收负担率则稳定在17%-21%之间,虽有小的波动,但没有出现上升趋势;1974年-1991年,经济中速增长阶段,GDP年均增长率为7.43%,而税收负担率则表现上升趋势,从1975年18.3%上升至1990年27.6%;1991年至今,经济低速增长期,增长率有正有负,年均增长率0.18%(1991-2015年),而税收负担率则开始下降,从1990年27.6%下降至2003年21.0%,之后略有上升,但整体表现为下降趋势。日本财务省研究表明,如果没有采取减税政策,日本高增长期的税收收入弹性约为1.32,那么经过20年高速增长,日本税收负担率将从1955年的18.9%上升到1974年的24.6%。但事实上,1974年日本的实际税收负担率为21.3%,这个差额体现了日本政府的减税力度。反观中国,1994年-2011年,其经济处于高速增长期,GDP年均增长率10.1%,2012年经济进入中速增长期,至2015年,GDP年均增长率7%,而税收负担率一直在上升,从1994年8.5%上升至2011年的18.5%,税收收入弹性约为2.47。总结来说,日本选择减税作为其六十年税制改革的主基调,通过持续的减税政策,使得税收负担率保持稳定。而中国则保持税制不变,利用税收的高收入弹性,持续提高税收负担率,进而扩大公共部门的规模。

日本税制改革的第二条脉络是在减税的第二个阶段,伴随着大规模的税制结构调整。从50年代中期夏普税制确立后,直到1987年,期间日本税制保持了高度稳定,而这段期间,日本税收直间比例表现出持续上升趋势,从1955年的1.05上升到1989年的2.88。然而由于以直接税为主体的夏普税制产生的一系列问题,如由于高累进性的所得税占比越来越高而导致国民对税负的不公平感越来越强,消费课税体系在不同商品间存在着严重的不平衡性,以及随着少子高龄化社会的到来,需要不断增长的社会保障支出提供充实财源等,日本1988年通过《税制改革法》。法案提出了以公平、中立和简单为原则的税制改革理念,确定了“所得课税减轻、消费课税负担广而轻、资产课税负担适当”的税制改革方针,并基于此进行了所谓的根本性税制改革,改革的核心是引入消费税(增值税)并减少直接税。与此相伴,1989年之后,直间比例的变动趋势出现逆转,转而呈现出一个稳定的逐年下降趋势,1999年下降为1.33,之后的直间比例在1.1-1.5的区间波动,2015年为1.23。

日本1988年的税制改革确立了所得税减税和消费税增税的发展方向,包括:(1)以价外税方式征收,实行抵扣制;(2)对在日本国内提供商品和服务交易进行普遍征税,只有土地、金融、邮政、教育、社会福利事业等少数项目免税从;(3)实行统一的低税率3%。这根本上改变了日本的税收结构,转变促进了日本税收体系向着公平、中立和简化的方向发展。90年代以来的一系列税制改革总体上延续了1987-1988年的根本性的税制改革所确立的方向,税制改革与社会保障改革形成一体化,消费税税率提高增收部分用于充实和稳定社会保障财源。

金戈教授认为,观察日本的税制改革,可以得到其对中国税制改革的启示,包括以下几个方面:(1)在经济增长时减税,以保持良性循环;(2)使直接税和间接税保持合理的比例;(3)为了实现增值税的税收中性,适宜采取统一税率;(4)实行税改的一体化方案,即当税制改革伴随着多重目标时,可以考虑实行某种形式的一体化方案。

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