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地方财政金融协同创新中心成果要报第1期
2014-09-01 08:42   审核人:

地方财政金融协同创新中心

2014年第1

(总第1期)

 

地方财政金融协同创新中心 办公室编印                           20149

严肃公务员纪律 端正政府角色 规范民间金融管理

 

浙江财经大学地方财政与金融协同创新中心课题组 丁骋骋副教授主持

 

一、政府参与民间借贷的不同形式

由于民间金融盛行,从南到北,各地都发生过地区性的民间金融风潮,而其中典型的案例无一例地都可找到政府的影子。虽然有些民间借贷是以公务员个人身份直接或间接参与非法集资,但从实际效果上看都被认为是政府参与的结果。本项目通过对四省区五个案例进行比较分析政府在民间借贷危机中的角色:包括(1)浙江温州泰顺案、衢州江山的非法集资案;(2)湖南湘西非法集资案;(3)陕西神木非法集资案;(4)内蒙古鄂尔多斯非法集资案。

四省区五个案例在性质与严重程度上存在区别:浙江的两个案例,以及鄂尔多斯的案例,尽管涉案金额也很高,但从群体性事件上看,主要还限于挤兑事件,他们停留在维权层面,而没有发生次生性群体性事件。而湖南湘西、陕西神木两个案例,由于事态不断扩大,进一步演变为泄愤事件甚至社会骚乱,最主要在于矛盾的焦点是因为非法集资引起的。在此其中,政府公务员参与民间借贷有不同程度、不同形式,包括以下三种情况:

1、深度参与。在衢州江山、湖南湘西的案例中,部分政府公务员和领导深度参与非法集资,甚至有的官员本身就是非法集资案的主角。在湘西集资案中,政府为了解决融资,专门在“三馆公司”设立“窗口”,供参与民间借贷的群众咨询有关事宜。因此在当地百姓的心目中,民间集资是由政府鼓励,因此无论是公务员还是最底层的公众,几乎倾其所有介入。

2、直接参与。受高利息诱惑,同时也被集资人鼓动,以借款人身份借钱给集资人,获取高利。这种方式是部分公务员参与民间借贷最普遍的一种。而且很多地方,公务员都可以得到银行低息信用贷款。这让不少公务员乐于将银行贷款转入担保公司,坐收高额利率差。

3、间接参与。虽然没有直接拿资金参与集资,但政府官员被集资人有意拉拢,或者在公开场合替集资人讲话,在风声紧张之时为集资人通风报信。这样为非法集资者无意间提供了一种隐性担保,增加了他们的可信度,导致更多的民众加入非法集资的行列。

以上几起案例中,集资人在民间借贷危机发生以前总是以地方明星企业的身份出现,而集资负责人也是荣誉等身。不仅如此,集资主体往往又利用政府的亲密关系不断扩大融资的范围与规模。这样,集资人一般都利用部分公务员的参与作为“政府信用信号发送机制”不断扩大民间借贷的规模与范围,这为后来的民间借贷危机埋下种子。

 

二、政府在引发民间借贷危机的作用

(一)政府在企业面临困境时的抽资行为,加速企业资金链的断裂

民间借贷一般都有较高的利率吸引,而资金的最终使用者要维持上述资金链的运行,必须要有较高的资产收益。但是当外部条件发生变化,或是宏观调控偏紧时,企业资金链运行就会出现困难。由于政府官员和集资主体之间关系紧密,政府官员能够在第一时间获得消息。他们一旦发现集资主体无法维持时率先抽资,这样容易造成信用链快速断裂导致挤兑。

而民间借贷资金结构呈现金字塔分布,位于金字塔最上层的是政府官员,他们虽然人数少,但放款数额巨大。接下来是有政府背景的大户,人数比政府官员略多,但单位放款较政府官员略少,就这样一层接一层,直到最底层的普通群众,他们人数众多,放款额从几千到几万不等。当政府官员抽资时,由于他们位于金字塔的顶层,抽资行为隐蔽且短时间企业资金链可以继续运行,金字塔不会坍塌。企业紧靠原有的资金链已无法保证企业正常运行,于是就会加大民间借贷力度。而政府官员在自身利益得到保障后,有政府背景的大户紧随其后也进行抽资,就这样层层传导,最后传到普通民众。最后引发雪崩式的挤兑狂潮。可以说政府的抽资行为,是引爆民间借贷的导火索。此外,非法集资主体明知信用链无法维持,为了保证官员及公务员利益,采取“钓鱼式”集资,以高利率诱惑普通民众,为政府官员的抽资行为埋单。因此非法集资后期,集资主体被政府官员绑架,造成了更多无辜百姓参与民间集资,成为受害者,使民间借贷危机扩大。

(二)政府在民间危机爆发后的所作所为,进一步放大危机的影响

企业在资金链断裂后,若采取有效的措施,迅速开展自救,如按市价变卖资产,申请破产保护等,危机或者可以得到化解。但事实上,企业在资金链断裂后,政府往往以行政手段接管企业,并采取了一系列对自己有利的措施,使企业自救无法开展,加剧了危机。同时,民间借贷危机爆发后,政府出于“社会稳定”的治理目标,在最短时间内平息因为民间借贷危机引发的群体性事件,往往采取简单、粗暴的做法,不当行为进一步放大了群体性事件的危害。政府不是采取对企业进行破产保护,而是首先按刑事方式抓人、查封企业、拍卖资产。过晚的破产保护,使部分官员在案发前的提前抽资而不被收回,但使企业自救的可能性大大降低。政府查封企业,则是彻底断绝了企业采取自救的可能。拍卖资产,往往又是在资产价值被低估的情况下进行的,导致优质资源被贱卖。政府的这一系列行为,最后导致企业资产进一步缩水,亏损额越来越大,最后不得不重判企业主,甚至死刑,“借头一用”,以平息民愤,承担最后责任。

 

三、政策建议

民间借贷危机与因征地、拆迁补偿问题引发的群体性事件不同,政府完全可以超然于外作为群体性事件的仲裁者。但由于部分政府官员的加入,使民间借贷危机的范围与严重程度不断扩大,甚至成为风险的主要制造者之一。根本的原因在于政府角色在民间借贷事态不断发展过程中出现了角色异化。这就需要我们纠正政府的角色在民间借贷中的异化。

首先,端正政府及公务员的角色,通过行政立法规范政府职能。基于浙江是一个民间借贷盛行的地区,我们建议在省政府层面加强立法,出台《浙江省关于禁止党员、国家工作人员参与非法民间融资的意见》同时加强党员干部关于金融和法律知识的教育,使他们进一步认识公务员参与非法集资引发群体性事件的危害。加强事先的防范的同时,也需要事后的监管。根据前面的研究我们发现,公务员和官员在不同程度参与民间借贷。对于直接以集资人身份深度参与非法集资的公务员,因为已经触犯法律,应交付司法部门严加查办。而针对间接参与民间借贷的公务员应责令改正。

其次,面对民间借贷危机发生,政府应该遵循其制度化角色来采取行动,妥善化解危机。政府在处置民间借贷危机中,可以借鉴群体性事件和谐处置一些好的经验。首先注意两大原则:(1)法治目标原则;(2)以人为本原则。在具体举措上,政府应该采取冷静措施防止群体性事件扩大同时,尽可能使群众损失降到最低:1)加强与涉案群众的沟通。坚持信息公开快速准确原则,主动引导舆论,防止事态进一步扩大。畅通群众利益诉求机制,及时搭建沟通平台开展危机公关;2)加强与非法集资主体的沟通。一旦挤兑和次生性事件发生后,严防非法集资人“跑路”。通过集资主体与政府共同协商对策共度难关;3)司法部门对于非法集资人在“吸收公众存款罪”与“集资诈骗罪”的认定上,一定要慎之又慎。绝对不能“借头一用”用以平息民愤,将民间借贷危机简单化处理。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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