近日，我院首席专家高琳接受《中国财经报》采访，就当前推进省以下财政体制改革发表观点，采访内容刊登在《中国财经报》2024年6月18日头版“深化财税体制改革进行时”栏目。
省以下财政体制改革“蹄疾步稳”
省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分，对于建立健全科学的财税体制，优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要作用。当前，我国省以下财政体制改革正稳步推进。
事权和支出责任怎么划定，收入怎么分，转移支付怎么提效，基层财力如何保障？针对上述省以下财政体制改革存在的难点问题，各省在出台的改革方案中，结合实际明确了具体举措，力争答好新一轮财税体制改革的“考卷”。
路线明确 短板仍存
今年是分税制改革30周年，也是实现“十四五”规划目标任务的关键一年。政府工作报告明确提出，将谋划新一轮财税体制改革作为今年推进财税金融等领域改革的任务之一。
作为财税体制改革的重要一环，省以下财政体制改革此前已有明确的方向和思路。2022年6月，国务院发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》），为进一步健全省以下财政体制作出顶层设计、确定了改革路线。
近年来，各地财政部门坚持“以政领财、以财辅政”，不断完善省以下财政体制，推进财政事权和支出责任划分改革，调整财政收入划分，完善省直管县体制，充分发挥财政职能作用，在推动经济社会高质量发展、保障和改善民生以及兜牢基层“三保”等方面取得了积极成效。
与此同时，省以下财政体制仍存在诸多短板，主要表现为财政事权和支出责任划分改革有待深入，市与县区收入划分关系不够规范，转移支付资金管理不够科学有效，一些地方“三保”压力较大，基本公共服务均等化程度有待提升等，这些问题对财政平稳运行和可持续发展产生较大影响。
“市县级政府承担了大量的事权和支出责任，但其财政收入增长缓慢、调控能力相对有限，会导致基层财政运行压力大，财政难以持续；省以下政府间的收入划分不尽规范，政府间的财力分配不够均衡，使得原本的激励约束作用得不到有效发挥。”中央财经大学教授、中国财政发展协同创新中心副主任姚东旻说。
“新一轮财税体制改革的核心任务就是要坚持‘以政领财、以财辅政’的理念，充分激发地方政府的积极性，形成有利于地方政府实现多目标平衡的财政激励机制，更有力落实党中央决策部署，这就要求财税体制改革突出系统性、协同性。”浙江财经大学地方财政研究院首席专家、财政税务学院副院长高琳认为，总体来看，各省在推进本轮省以下财政体制改革中，目标思路更为明确，路径更为清晰，共性举措在增多。这是中央与省财政体制日益稳定成熟向省以下的延伸，特别是省以下收入划分从分成制全面转向分税制推进了一大步，减少了省以下财税体制的地区差异，不仅打破了长期以来省以下财政体制千差万别的格局，还向前推进了一大步，有利于构建中央统一领导和因地制宜相协调的财政体制框架。
加快进度 多点发力
《意见》出台以来，各地推进省以下财政体制改革的节奏明显加快。
2023年8月，经济大省广东在全国打头阵，率先发布推进省以下财政体制改革工作的实施方案；同年12月，贵州出台进一步推进省以下财政体制改革工作的实施意见。今年以来，江苏、江西、山西等省份陆续公布推进省以下财政体制改革工作的实施方案。
“通览各省改革方案，尽管具体改革举措不尽相同，但仍呈现一些共性特征，主要表现在明晰权责，规范财政事权和支出责任分担机制，增强体制稳定性；下沉财力，规范市与县区收入划分，赋予基层政府更大的财权，激励基层干事创业积极性；增强调控，强化省市政府事权责任和省财政的转移支付调节功能，促进均衡、安全发展。”高琳说。
在省以下各级财政事权划分方面，多个省份在改革方案中重点突出强化省级财政事权，加大省级支出责任。
其中，广东在改革方案中明确，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省与市县各级财政事权，适度强化省级财政事权。江苏明确，规范推进省以下财政事权划分，逐步规范省与市县共同财政事权，避免职责不清。江西明确，强化省级财政事权和支出责任，将适度强化教育、科研、粮食安全、城乡居民基本医疗保险等省级财政事权。
“这是一次省级财政‘主动掏钱’‘主动买单’的改革，有利于全面贯彻党中央重大决策部署，履行好省级主体责任、兜底责任，也有利于从根本上减轻基层财政负担，建立县级‘三保’长效机制。”江西省财政厅相关负责人指出。
“各省都在明确省与市县之间的财政事权和支出责任，并坚持动态、适时调整省对市县、市对县区财政事权和支出责任划分及支出责任分担比例，力求达到合理划分，有利于更好地契合经济和社会发展的需要。”姚东旻认为。
理顺省以下政府间收入关系，对于维持省与市县收入格局总体稳定非常关键，科学合理的收入划分，有利于充分调动各级政府发展积极性，为推进基本公共服务均等化奠定基础。为此，各地在省以下财政体制改革方案中，均对收入划分进行了清晰界定。
例如，贵州明确，除省级固定收入外，主体税种省、市、县三级执行规范统一的收入分享比例，并要求市级规范与所辖县(市、区、特区)之间的收入关系，逐步统一同一税费收入在市与所辖区、州与州府所在地、市(州)与所辖县(市、特区)之间的归属和分享比例。
结合经济社会发展需要，江苏适时稳步调整省与市县收入划分，将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例；将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县分享较高比例，同时，还将省与市县税收收入分享方式由“增量集中”调整为“按比例直接分享”。
转移支付是优化资源配置、弥补地方财政缺口、促进基本公共服务均等化的重要财政工具。今年，中央对地方转移支付资金规模约10.2万亿元，多个省份在改革方案中都强调要规范专项转移支付，以及提高资金使用的效率和针对性。
此外，各省还针对加强地方政府债务管理、规范市县（乡镇）财政管理、强化基层“三保”、坚持习惯过紧日子、建立县级财力保障长效机制等作出了规定。
他山之石 可以攻玉
目前，全国多数省份还未出台推进省以下财政体制改革的具体方案，已经出台方案的省份或能为其他省份提供一些借鉴。
在姚东旻看来，现有的一些改革举措具有一定借鉴意义。例如，广东在改革方案中提出健全“钱随人走”转移支付机制，即一般性转移支付充分考虑常住人口基本公共服务需求，促进资金分配与人口流动挂钩，实现在资金分配中对外来人口和户籍人口一视同仁，推动财政资源配置“跟人走、可携带”。
江西在财政支出责任划分中特别强调省与市县之间的公平性，尤其是在公共服务的均等化方面，确保财政资金能够更加公平地支持基层政府。
贵州进一步完善了转移支付机制，通过建立一般性和专项转移支付的增长机制，有效推动财力下沉，从而确保转移支付资金能够达到预期的公共服务目标。
“这些做法都具有灵活性、科学性，充分考虑了地方经济和各级财政的实际情况，能够有效发挥财政职能作用，助力建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制。”姚东旻认为。
从全国层面看，在新一轮财税体制改革的大背景下深入推进省以下财政体制改革，仍然任重道远。高琳认为，各地在制定省以下财政体制改革方案的过程中，要重点把握好收入端与支出端改革的协调配合，从而形成释放治理效能的上下合力；要坚持财税体制改革与财政管理基础制度改革协同推进，持续完善预算管理、财会监督等财政管理制度，最大化实现财政体制改革成效。
姚东旻建议，各地要进一步明确中央和地方收入划分标准，坚定不移以落实分税分级财政体制为深化改革方向，完善与市场经济相匹配的财政分配体系，推动区域均衡协调发展；要进一步健全财政事权与支出责任相匹配的机制，在合理划分各级、各类相关公共服务的财政事权和支出责任的同时，确保各级政府有足够的财力履行其责任；要进一步完善财政转移支付制度体系，以基本公共服务均等化为目标，继续优化转移支付制度设计，优先保障共同事权资金，并着力完善横向转移支付的分配标准和配套措施，构建充分的激励机制，实现横向转移支付各主体共赢。