党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）要求建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，通过拓财源、优事权、强激励和管好债，为下一步政府间财政收入划分、事权与支出责任划分、转移支付与地方政府债务管理做出系统谋划，为稳定地方预期，调动各方尤其是地方各级政府积极性提供了系统指引。
我院首席专家高琳在参加四川省财政厅内部刊物《四川财政与会计》“财税沙龙”栏目采访时，就“建立更为科学规范的中央与地方财政关系”问题发表观点，摘录如下。
主持人：在1994年开始的分税制改革三十年之际，《决定》对中央和地方关系进行了系统谋划。在您看来，目前的中央和地方财政体制存在什么样的问题？怎样去理解《决定》的相关要求的重要性和意义？
高琳：根据中央的改革部署，财税体制改革主要涉及政府间财政关系、税收制度及预算制度三个方面。其中，政府间财政关系主要解决“两个积极性”问题，税收制度主要解决社会活力问题（市场主体和个体积极性），预算制度主要解决政府与市场、社会关系的规则问题。从世界各国财政现代化转型历史与经验来看，预算制度是财政现代化的核心。十八届三中全会之前，历次有关财税体制改革的重大部署，政府间财政关系和税收制度改革均置于更优先序列。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次将“改进预算管理制度”置于最优先改革序列，二十届三中全会沿着十八届三中全会确定的改革序列继续推进，并将预算制度改革升级为“健全预算制度”。
我理解，将预算制度置于深化财税体制改革的最优先序列，其底层逻辑在于服从并服务于财政现代化这一根本性目标。因此，二十届三中全会提出的“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹等系列配套改革任务”绝非只是应对当前财政紧平衡的短期需求，更是建立现代财政制度这一宏大目标的必然要求。在实际推进中，要善于统筹短期目标与长期目标，要在解决短期问题的过程中促成长期目标的实现。
与此同时，此次政府间财政关系与税收制度深化改革承担了较多的激发地方政府积极性和社会活力的作用，特别是在收入配置方面，放权色彩明显，这是对当前财政经济环境的体制回应，而预算制度深化改革更多的是“统”，“统”与“放”相结合，在充分激发各方主体积极性的同时，加强对政府自身的约束管理，体现了财政管理制度与体制改革的协同联动，有利于充分释放体制改革成效。
主持人：政府间事权划分是我国政府间财政体制的重要难题，财政部原部长楼继伟同志在2013年出版的《中国政府间财政关系再思考》一书中就认为，我国政府间事权与支出责任划分上的矛盾比较突出，成为财税体制的最大问题。《决定》在事权改革方面也有具体规定，要求适当加强中央事权，减少委托地方代行的中央事权。在您看来，在事权改革方面应该注意哪些原则和重点？
高琳：我国的央地财政关系改革，过去很长一段时间都把改革焦点放在收入端，系统强调支出端改革是从十八届三中全会开始的。2013年11月，十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“建立事权与支出责任相适应的制度”，要求逐步理顺事权关系，适度加强中央事权和支出责任。2014年6月，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，为事权和支出责任划分改革确立了时间表和路线图，要求到2020年改革基本到位。此后，中央相继发文推进基本公共服务、医疗卫生、科技、教育、交通运输等各领域财政事权与支出责任划分改革，各地在中央改革方案的基础上，也纷纷推进地方层面的财政事权和支出责任划分改革。尽管改革思路和方向明确，而且建立了从中央到地方、覆盖主要公共支出事项的改革制度体系，但改革成效仍有较大提升空间。首先，从总量层面来看，2013年以来，一般公共预算的中央本级支出占全国支出的比重一直徘徊在15%左右，中央支出责任并未适度提升，没有达到改革预期目标，如果考虑到社保基金预算的权责重构，中央支出责任的提升空间就更大了。其次，从改革内容来看，尽管财政事权与支出责任改革方案已成制度体系，但改革方案呈现出鲜明的“上级决定、下级执行”特征，各省基本延续中央方案，市级方案又基本参照省级方案，并未从根本上阻断支出事权与责任的向下转移，此外，共同财政事权比重较大，专属事权比较小，各级政府间仍有大量职责边界不清的支出事项。正因如此，二十届三中全会的《决定》仍然提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”，体现了改革的延续性。未来继续推进这一领域的改革，要更加注重改革的系统性，统筹考虑支出端的事权划分、收入端的财权配置与转移支付体系设计，即在适当加强中央专属事权、提高中央支出比例的同时，要适度提升地方财权，并同步削减中央对地方的转移支付规模，只有这三者联动，才可能构建出一个更加平稳的、激励与平衡兼容的政府间财政关系。
主持人：2023年中央对地方转移支付规模第一次突破十万亿元，转移支付成为地方政府的重要财源。《决定》要求要“完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制”，为转移支付的改革提供了系统指引。在您看来，应如何理解下一步转移支付的改革？
高琳：财政转移支付体系的完善，首先是规模层面的优化，其次是结构优化。在规模层面，如前所述，重点是要与支出端的事权与支责任改革，收入端的财权配置改革联动推进，从而在总体上削减转移支付总规模，削弱对地方政府的逆向激励效应。至于有没有最优的转移支付规模，并没有现成的理论指导，可以参照国际上的最佳实践经验，即地方财权的配置应保证最富裕地区的自有收入与其支出责任基本匹配，在此基础上再考虑利用转移支付削减纵向财政不平衡。在结构层面，一是要继续清理规范专项转移支付项目、增加一般性转移支付，二是要优化一般性转移支付内部构成，适当增加共同财政事权转移支付，与此同时，将支持特定地区或保障基层政府运的一般性转移支付、财政包干体制遗留的体制结算补助和固定数额补助，整合到均衡性转移支付，采用统一的公式法进行测算并分配，简化一般性转移支付的内部构成，兼顾转移支付的激励效应与均衡效应。
主持人：目前的省以下财政体制总体上是参照中央和各省的体制进行，1993年12月的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》就要求，“各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府要根据本决定制定对所属市、县的财政管理体制”。而《决定》通过规范中央与地方财政关系，也为下一步的省以下财政体制改革提供了指引。在您看来，未来省以下财政体制改革应当注意哪些方面？
高琳：省以下财税体制改革作为整个财税体制改革的重要组成，各地一直在动态完善中。自2022年5月29日国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(国办发〔2022〕20号）以来，各地推进省以下财税体制改革的节奏明显加快，截止目前已有江苏、广东、江西、山西、贵州、宁夏等地公布了改革方案，既有东部沿海发达省份也有中西部欠发达省份。通览各省改革方案，尽管具体改革举措不尽相同，但仍呈现一些共性特征。主要表现在：一是明晰权责，特别是规范了共同财政事权的支出责任分担机制，增强体制稳定性；二是下层财力，赋予基层政府更大的财权财力，激励基层干事创业积极性，更好贯彻落实中央和省级重大决策部署；三是增强调控，增强省市政府事权责任和省财政的转移支付调节功能，促进均衡发展、安全发展。这些改革举措势必会成为其他省份进一步推进省以下财税体制改革遵循的基本方向，即在坚持“以政领财、以财辅政”理念下，充分激发地方政府的积极性，形成有利于实现多目标平衡的财政激励机制与调控机制。