近日，由我院钟晓敏院长撰写的“《聚焦对口支援: 横向转移支付》评介”发表在《财经论丛》2024年第8期。

我国社会经济发展已经进入了一个新的阶段，从事哲学社会科学研究的理论工作者们要根据习近平总书记关于坚持和发展中国特色社会主义必须高度重视哲学社会科学的论断，把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，着力构建具有中国特色、中国风格、中国气派的中国特色哲学社会科学。

以樊丽明、石绍宾教授为核心的山东大学财政学科团队经过几年努力所完成的《聚焦对口支援：横向转移支付》正是在财政学领域构建中国特色哲学社会科学的一个有益探索。把对口支援视为中国式横向转移支付是该书的主要研究成果和亮点，也是该团队在探索构建中国特色财政学理论体系的一个有益尝试。

众所周知，政府间财政转移支付是指政府间的一种财力和资金的无偿转移，这种财力和资金无偿转移的程序、规则和方法构成政府间财政转移支付制度，它通常作为各级政府间责权关系和利益关系的一种协调机制而存在，是财政体制的一个重要组成部分。政府间的财政转移支付既是中央政府或上级政府调控经济以实现资源在全国范围内或区域范围内优化配置、收入在地区间再分配的手段，同时也是受补政府一个重要的收入来源。事实上，在我国，地方各级政府的一般公共预算收入中接近一半的收入来自中央的财政转移支付。

政府间财政转移支付关键的特征是财政资金在不同政府之间的转移，如果资金是在不同层级政府之间的转移就是纵向转移支付，在同级政府之间的转移就是横向转移支付。一般来说， 各国的转移支付基本上是纵向转移支付，而且是上级政府对下级政府的转移支付，因为根据经济和社会发展规律来划分各级政府的事权和财权，通常上级政府的本级财政收入大于其本级财政支出，而下级政府，特别是越到基层的政府，其收支矛盾越突出，本级收入难以满足本级支出，需要上级财政的转移支付来补足其收支缺口。而在一个统一的国家内，无论国体和政体如何不同，中央政府或地方上级政府有责任和义务对地方政府或下级政府进行财政转移支付以弥补其财政收支缺口。我国官方认可的转移支付一般都是指纵向转移支付，如财政部部长在2023年8月28日第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上作的《国务院关于财政转移支付情况的报告》中明确指出，财政转移支付是指上级政府对下级政府无偿拨付的资金，包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，主要用于解决地区财政不平衡问题和推进地区间基本公共服务均等化，是政府实现调控目标的重要政策工具。

现实中，财政转移支付的目的是弥补财政的纵向不平衡和横向不平衡。横向不平衡是指地区之间因为自然资源禀赋、经济发达程度、城市化程度、人口素质、人口分布、国家政策倾斜程度等方面的不同，在税基的规模和税源的集中程度等方面存在的差别。在一个国家内部，为了使欠发达地区与发达地区在享受基本公共服务方面具有大致一样的水平，采取的方法无非有如下几种：第一种是政府基本不管, 由人口的自由流动来缩小区域间人均收入的差距和实现基本公共服务的均等化，如美国；第二种是中央政府加大对落后地区的转移支付力度，在弥补其纵向不平衡中，也弥补其横向不平衡，我国现在均衡性转移支付中的转移支付系数和共同财政事权转移支付中的分类分档原则就是考虑了地区间财力差异的因素；第三种方法是采取某种制度安排来促使发达地区对欠发达地区的财政援助。完全采用第二种方法会增加中央财政的压力，中央财政需要有更大的财力支撑。在既有的政府间财政关系框架下，中央政府要过多地集中财力，增加中央财政收入，会引发地方的反抗和策略性“博弈”。而通过第三种方法，像在“对口支援”的大框架下，在加强民族团结、维护国家统一和安全、支持欠发达地区发展这样的政治口号下，用一对一帮扶的方式，不仅能实现地方政府之间财政资金的转移，让支援方政府感受到更多的成就感、 荣誉感，同时也能激发我国传统文化中兄弟般友谊的美德。因此，该书指出对口支援是中国式横向转移支付，或者说，在我国的学者研究中，正是看到了对口支援中存在着同级政府间的资金流动，所以把对口支援称之为中国式横向转移支付。

该书对“对口支援”的概念界定介绍了两种观点，一种是“特定治理机制说”，另一种是“横向转移支付说”。“特定治理机制说”认为，对口支援本质上是通过政治权力机制来实现资源再配置，是中国特有的政治协作行为。其功能性目标是解决发展的区域不平衡问题，本质性目标是实现全体人民共同富裕。持该观点的大多是从事政治学、行政学领域研究的学者。

而该书的观点认为，具有财政均衡效果的对口支援实质上是一种中国式横向转移支付，是一种规范化法制化程度不高的横向转移支付“制度安排”。对口支援既包括政府组织的对口支援，也包括国家卫生健康委、教育部等中央部门组织的对口支援，还包括中央企业组织的对口支援。它表现出内容和目的的多元性，基于中国政治体制的“政治动员性”，调动的资源不仅仅是资金，而且还涉及人力物力等多种非财力要素。在一个国家内部，同级政府间没有权力责任和对等的义务关系，所以一般情况下，同级政府不会主动实现财政资金的转移。如果同级政府间需要进行资金的转移，必须以某种制度、法律加以确定，或者由一个统一领导各同级政府的上级政府来推动。国外一些实行横向转移支付的国家，如德国、加拿大等国都是以法律的形式确定的，并有具体公式计算转移支付的数额。因此，法治化、公式化、规范化和透明公开是其显著的特点：富裕州根据公式需要拿出的资金先统一上解到资金池，从资金池再根据公式拨款到受援州。我国的对口支援横向转移支付是一种非法制化、非公式化的转移支付，也很难见到具体的数据。它具有政治动员性特征，具体表现为政治优先和中央主导，由一个统一领导各同级政府的上级政府来推动。我国以“对口支援”为特征的横向转移支付比传统的、一般意义上的横向转移支付内容更加丰富：它不仅仅是资金的转移，而且还有人员的流动和支援；不仅仅考虑经济因素，更有政治上的考虑。横向转移支付的类型以一般性转移支付为主，还是以专项转移支付为主？我国对口支援型的横向转移支付在这个方面也与德国、加拿大等国的横向转移支付有所不同。我国的对口支援型横向转移支付一般以项目形式出现，属于专项类转移支付，而且支援方要派遣人员对项目进行直接管理，项目资金的流动带动了人员的流动。而德国、加拿大等国的横向转移支付以均衡地方财力为主要目的，以一般性转移支付为主，只有资金的流动，没有人员的流动。我国对口支援的政治意义要远高于其经济意义，国内安定团结、民族统一、边疆稳定是首要的。所以只能由中央政府来统一规划布置，地方政府作为下属机构是具体执行者，而且对口支援的形式多样，“一事一策”“一地一策”“一时一策”。

该书的内容按照基本理论、实践发展、国际比较和前瞻研究四大板块展开。基本理论部分着重研究阐释对口支援作为一种中国式政府间横向转移支付的性质特征、运行机制、表现形态和多重效应，并分析对口支援的政治经济制度基础和历史文化基础。特别值得一提的是，该书从儒家的“仁”“礼”观与民本思想、传统大同观、多元一体的中华民族共同体观念、互帮互助与地区间“援助”传统等，深刻地分析了对口支援所具有的深厚的历史文化渊源与思想基础。实践发展部分首先在认真梳理了我国对口支援历史演变的基础上，总结对口支援的政策体系法制化、执行主体多元化、形式多样化、内容多维化、组织实施精细化等五大趋势。其次，该部分分两类对典型案例进行分析：一类是对战略性、长期性、持续性对口支援进行案例剖析，如对口援藏、对口援疆、闽宁模式等案例；另一类是对局部性、应急性、阶段性对口支援进行案例分析，如汶川地震灾后重建、武汉及湖北地区新冠疫情、郑州防汛抗洪抢险救灾等案例。国际比较部分介绍了德国横向转移支付制度，并分析了中德横向转移支付制度的共性和区别。该书最后部分针对实践发展部分的趋势分析中存在的问题，着眼于完善法律法规体系、充实拓展主体内容和形式、完善组织保障机制等方面，就完善我国对口支援横向转移支付制度和策略进行了探讨。

该书有关对口支援横向转移支付的研究体现了习近平总书记提出的要结合中国特色社会主义伟大实践，立足中国、借鉴国外，挖掘历史、把握当代，关怀人类、面向未来的研究思路，研究内容上既有对具体实践的学理性分析和理论上的提炼，也有丰富的现实案例分析，还有中外比较研究，最后针对现有问题提出改革完善建议。书中大量的专栏及正文后面的附录又给读者提供了背景材料和相关知识内容，以方便读者全方位了解对口援助的历史演变、发展过程以及和财政转移支付的关系。该书作者指出，对口支援作为我国政府间财政关系的一项重要政策或制度安排，实践丰富多彩，形式多种多样，作用不断增强，但学理性研究不够，在财政学理论体系和教材内容体系中仍为空白，加强研究实为必要，也很紧迫。本人在这方面也颇有同感，在研读完该书之后，我认为本书的出版是一个很好的开头。以往我国的转移支付文献大多限于研究中央政府对地方政府的纵向转移支付，研究的领域主要集中在转移支付与地方支出规模、转移支付的粘蝇纸效应、转移支付与地方支出结构、转移支付与地方基本公共服务均等化、转移支付与地方经济增长等方面，而对横向转移支付的研究比较薄弱，主要集中在基于外部性的生态补偿转移支付。

对口支援横向转移支付今后的发展是朝着公式化、法制化、规范化的一般转移支付为主的方向发展，还是仍然以专项资金支持为主的项目化的转移支付为主，或者是两者的某种结合，需要我们在今后的研究中重点关注。目前这种中国特色的横向转移支付尚未得到官方认可，我国也没有在相关的预算科目中公布其具体数据。这一方面加大了我们研究的难度，另一方面更需要我们的研究者做进一步的深入研究，构建起中国特色的转移支付理论体系，并以理论研究成果来指导我国的实践。