地方财政金融协同创新中心
成 果 要 报
2016年第4期
（总第11期）
地方财政金融协同创新中心 办公室编印 2016年12月
“大国财政”框架下的财政层级数量及其扁平化改革
——历史经验与现实选择
童光辉 赵海利
摘要：我国现行地方行政区划体系是传统郡县制和现代城市体系交互作用的结果，不但政府层级数量多，而且管理体制复杂多样。在实践中，分税制财政体制在服从和服务于整体改革的前提下，不得不突破“一级政府，一级财政”的基本原则，通过“省直管县”和“乡财县管”等改革来压缩财政层级，并以此来解决纵向财政失衡和基层财政困难等问题。然而，从历史经验和现实需要来看，超大型国家治理规模及其运行负荷决定了这种偏离必须是有限度的，在没有明确界定政府间事权范围和支出责任的前提下，单纯减少财政层级并不能从根本上解决问题。所以，在五级政府的框架下，一是要改革“市管县”体制，即在保留地级市及市辖区建制的同时，深化“省直管县”体制，逐步实现市县分治；二是适时中止“乡财县管”改革，加强基层财政建设，建立“五级财政”和“四级财政”并存的财政层级关系。
关键词：分税制 财政层级 纵向财政失衡 财政体制
一、引言
重构政府间财政关系，发挥中央与地方两个积极性，既是我国新一轮财税体制改革的重要内容，也是国内外学者重点关注的理论课题，相关研究不胜枚举。其中，政府层级和财政层级数量的多少，无疑是一个绕不开的话题，因为这关系到政府间的事权（支出责任）、财权和财力在几级政府之间划分的问题。正如马蔡琛和李思沛（2013）所言，“在现时的中国，构建政府间财政关系框架的逻辑顺序，应该是首先确定中央财政和基层财政的‘双端点’设置，然后确定政府财政层级的数量，此后才涉及中央与地方之间的事权与支出责任划分”。
从国际经验来看，成熟市场经济国家的财政层级多为三级制，即联邦（中央）财政、州（省）财政和地方财政；再者，从历史经验来看，我国传统郡县制下的财政层级大多为三级制或四级制。对比之下，我国现行“五级政府，五级财政”的层级架构不仅在国际上是非常少见的，而且在历史上也是前所未有的。所以，从上世纪九十年代中后期以来，有不少研究认为，我国的政府层级和财政层级过多，需要从五级制简化为三级制。进入新世纪后，决策层和实务部门也在积极推行“省直管县”和“乡财县管”等改革，在维持既有政府层级和行政体制不变的前提下来推进财政层级和财政体制的扁平化。但问题是：第一，在五级财政之中，为何要选择地市和乡镇两级财政作为改革对象？第二，经过多年的实践，这种“单兵突进”式的财政体制改革进展情况和实际效果如何？
鉴往知来，本文将从历史和现实两个角度来梳理我国政府间财政层级的数量及上下级财政关系的发展脉络，探讨财政层级关系的复杂性及其内在逻辑，并就未来的改革方向提出一己之见。在这里，笔者想强调的一点是：超大型的国家治理规模及其运行负荷需要建立与之相适应的大国财政，在没有明确界定政府间事权范围和支出责任的前提下，单纯减少财政层级并不能从根本上解决纵向财政失衡和基层财政困难等问题。所以，我们需要回过头来重新审视财政层级扁平化改革的必要性和合理性，适时调整改革思路，优化改革方案，从而为构建有序高效的政府间财政关系奠定前提基础。
二、研究背景和文献综述
在上世纪八十年代，随着乡镇政府的恢复重建、“撤地设市”和“市管县”体制的大规模推行，我国实现了从虚五级制到实五级制的转变，建立了“五级政府，五级财政”的层级架构。此后，虽然经历多次变革，但是基本架构一直延续至今，并前后实行了两种不同的财政体制：“财政包干制”（1980-1993）和“分税制”（1994-至今）。在财政包干制下，“放权让利和全面承包的改革带来了经济快速但低质量的发展，而财政，特别是中央财政却愈益窘迫，陷入了因‘两个比重’急速下降、财政难以平衡而不断‘打补丁’的尴尬境地”（楼继伟，2013），而预算内财力不足又催生了预算外资金的快速膨胀，地方财力反倒宽裕。在1994年分税制改革后，不仅预算内“两个比重”迅速回升，一般预算之外的政府收支也逐步得到了整顿和规范。然而，由于相关改革不到位，财政纵向失衡与基层财政困难等问题随之显现。
在这种背景下，原本只在少数省份实行的“省直管县”和“乡财县管”财政体制开始引起人们的关注，许多学者从不同角度提出了应该减少财政层级乃至政府层级的观点。其中，代表性的观点有：（1）财政层级过多，致使“分税制”无法通过分税种的办法来划分不同层级财政收入；（2）在政府财力分配和经济资源竞争等方面，“市卡县”、“市刮县”的现象较为突出；（3）将乡镇政府改为县级政府的派出机构或自治机构，以减轻财政负担等等（贾康、白景明，2002；崔军，2011；贾俊雪等，2011；周天勇，2014）。总之，财政层级过多是阻碍支出责任与财力相匹配的原因之一（杨龙见、尹恒，2015），而在现代技术条件下，组织架构的扁平化是大势所趋（甘行琼，2005），甚至有学者明确提出了“虚省、撤市、强县”的改革主张（吕冰洋，2014）。
但也有学者持不同意见。王小龙（2006）提出，减少政府级次虽然在一定程度上有助于县乡基层政府财政解困，但会扭曲政府改革的总体目标，带来的社会成本过高。杨志勇（2007）指出，从发达国家的情况来看，无法得出取消地市和乡镇财政就一定能够提高公共产品和公共服务提供效率的结论。马蔡琛和李思沛（2013）强调，从历史经验来看，在中国这样一个单一制大国，采用以县为基本单元的“省县两级制”政府治理构架与相应的政府间财政制度安排，往往是行不通的，需要审慎对待地市和乡镇两级财政的存废问题。在刘尚希（2014）看来，浙江省实行的“省直管县”财政体制有其特殊性，对于不少地区而言，“市管县”仍然是实现区域经济分层发展的重要体制条件。
综上所述，分歧的焦点集中于地市和乡镇两级财政的定位问题。其实，不仅财政体制改革有此争议，整个行政区划体系的调整亦有类似问题，“无论是历史各时期的行政区划变动，要么是在县之上——谁来管县，如何管县；要么在县之下——区乡关系、乡镇合并、乡镇改街道等，而县级政区始终是最为稳定的一个层次”（史卫东等，2010）。按照分层治理理论，我国历代中央与地方关系的调整可以概括为“中央治官，地方治民”，即公共事务在中央政府和地方政府之间的分配，主要不是按照全国性公共事务和地方性公共事务来分，而是按照治官事务和治民事务来分：所有与治官有关的事务和权力都集中在中央政府或上级政府，所有与治民有关的事务、权力和责任都下放给地方政府或下级政府；而且，这一治理结构还被复制到各个地区内部，形成各地区的“上级治官，下级治民”的治理结构（曹正汉，2011，2014）。也就是说，所有与治民有关的事务最终都会逐级发包给基层政府，形成一种独特的“行政发包制”运行模式（周黎安，2008，2014）。
可问题是，中国古代的“行政发包”大多止于县级政府，但自近代以来，为何要在县之下派生出乡镇政府，又为何要在农村税费改革后重新将其虚化？此其一。现在，我们通常将地市一级的行政区划视为“统县政区”，但从历史上来看，曾经作为城市型政区的“建制市”和“建制镇”都是从“县级政区”的母体中孕育而来的，而“建制市”之中的地级市又是在上世纪八九十年代“撤地设市”和“市管县”的改革大潮中转变为县之上的“统县政区”，那么，这一转型对于我国的城乡关系和政府治理结构而言，又意味着什么？此其二。总之，城市化对县制的影响如此剧烈，未来的“统县政区”和“县辖政区”及其相应的财政层级关系该如何设置，管理制度如何，需要从“大历史”的视角下来加以观察和讨论，并从长期的历史演变和文化传统中寻找启迪。
三、省级行政区划与省级财政定位：分省？虚省？
随着“省直管县”财政体制在全国大部分省区的推行，省级政府的管理幅度和运行负荷骤增，各种深层次问题也随之显现。对此，有研究提出，我国应适当增加省份数量，以减少我国省域辽阔和所辖县市众多所带来的政策协调难度和道德风险问题（贾俊雪、宁静，2015），实行“分省”。同时，还有研究认为，我国的政府间事权划分应该呈“哑铃型”，即事权集中于中央政府和县级政府，而省级政府则以监察职能为主，限制其他职能（吕冰洋，2014），采取“虚省”。然而，从省制的历史沿革和省级行政区划的基本特征来看，“分省”和“虚省”在短期内都是不可行的，而寄希望于行政区划调整和行政体制改革来适应并推动分税制财政体制改革更是“远水解不了近渴”。
（一）省制的历史沿革
近年来，有学者提出要正视我国的郡县制传统及其在政府间财政关系改革中的现实意义（刘晓路，2011），主张“寓联邦于郡县”（吕冰洋，2014）。需要说明的是，郡县制是我国古代行政区划体系的代称，其实质是“在中央集权国家的体制下，将全国分成有层级的行政区划，并在各级行政区划里派出定期撤换的官员进行治理”（周振鹤，2009）。纵观历史，郡县制既有可能是两级地方政府、也有可能是三级或四级地方政府，而我们今天所讨论的省制就是郡县制发展至元清明以后才出现的阶段性产物。
在传统郡县制下，尽管很早就有城市的产生，但城市始终未能以独立政区的面目出现，只能从属于某一级具体的地域型政区。直至上世纪二十年代以后，与地域型政区平行的城市型政区开始出现，并在城市型政区中产生了隶属于中央政府的直辖市（周振鹤，2009）。新中国成立后，随着市辖县等制度的推行，城市型政区和地域型政区的界限渐趋模糊。延续至今，我国现行的省级政区（不含港澳台，下同），既有地域型的省和自治区的建制，也有兼具城市型和地域型双重特征的直辖市的建制。所以，我们在总结省级政区的基本特征及其职能定位时，应当将地域型的省区与兼具双重特征的直辖市区别开来，特别是要关注到现代城市型政区的出现对传统郡县制所产生的巨大冲击。
（二）传统郡县制下省级政区的基本特征及其职能定位
按照上述“虚省”的改革思路，省级政府应当以监察职能为主，而限制其他职能。从历史上来看，监察职能无疑是省级政府的核心职能之一，但远非全部。众所周知，“省”作为地方政府的建制，始于元代。元代的行省，一方面与汉州、唐道和宋路等相类似，是由监察区或军事区等非行政区演变为行政区；另一方面，在实现由虚而实的转变后，行省不再是中央监察地方的区域，而是正式的一级政府，“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”（《元史·百官志一》）。此后，各代对省级政区及其职能定位多有调整，无法一一详述。在这里，本文将有重点地讨论传统郡县制下省级政区所呈现出来的两个基本特征（犬牙交错和肥瘦搭配），以及与这两个基本特征直接相关政府职能（省际协调和省内统筹）。[]
1.犬牙交错与省际协调
行政区划作为一种人为的政策安排，在边界的勘定上，既可能遵循山川形便原则，利用天然山川作为行政区划的边界，也可能有意识地打破自然地理区域的完整性，形成犬牙交错之势。早在秦汉时期，犬牙交错原则便已付诸实践，宋、金对峙时期又得到了进一步发展，但是最根本的变化还是发生在元代，在省界的划分上，无视历来与划界密切相关的几条最重要的山川边界，使得任何一个行省都不能成为完整的形胜之区（周振鹤，2009）。在传统农耕社会里，区划边界的犬牙交错之势会给行政管理、农业生产和社会治安等方面带来了诸多的不便，但是出于防止地方割据等需要，这一原则仍然被后代奉行不替，并影响至今。
当然，在现代社会中，地方割据的可能性较小，但是省界的犬牙交错之势却给当下提出了一个重要的任务：省际协调和区域一体化。在犬牙交错的原则下，原本属于同一经济、文化或自然地理单元的区域由数省来管辖，各种外部性问题也随之显现，需要通过省际协调等途径来解决。例如，在明朝中后期，因政治形势的变化，布政使司（即俗称的省）交界地带的治安情况日趋严峻，中央政府不得不在正式的行政区划体系之外又叠加一层总督巡抚辖区，重点是治理管辖某布政使司内的特别地区或几个布政使司的交界地带。后来，清朝则是将总督、巡抚的职务固定化，并由总督总管一省或数省的事务（周振鹤，2009）。总的来说，在农耕时代，需要通过省际协调的事务还相对有限，但是进入现代社会后，人的活动空间和行动能力得到了极大的拓展，经济区与行政区不相一致的现象愈加突出，跨省的外部性问题也随之骤增。对此，既需要中央政府的介入和干预，同时也需要在行政上建立某种协调组织或议事规则来解决省际协调问题和实现区域一体化，诸如京津冀一体化、长三角一体化和长江经济带建设等即为著例。
2. 肥瘦搭配与省内统筹
经济发展不平衡是一个普遍现象，现代社会是如此，农耕时代亦是如此；一国范围内是如此，一省范围内亦是如此。一省之内，被天然山川分割成多个相对独立的地理区域和农业耕作区，经济较发达地区和欠发达地区并存共生，俗称“肥瘦搭配”。一方面，将不同气候土壤的地理区域合而为一，这给和平时期的农业生产和行政管理等方面都带来了诸多的不便，不得不在省与县之间设置“统县政区”来分管不同地区，增加了管理级次和运行成本；但另一方面，在灾害频发的情况下，也极大地降低了一省之内同时受灾的可能性，而且省内不同地区可以相互驰援，尽可能地控制灾害引发的各种社会问题，从而维持社会秩序。
当然，在我国古代，救灾只是省内统筹的一个重要方面，还有其他诸多的事务和职能需要由省级政府来承担，但由此也充分说明了省内统筹的必要性。在现阶段，我国的经济发展不平衡既有省际的地区发展不平衡，也有省内的地区发展不平衡。因此，一旦推进“分省”工作，交界地区之间的“挑肥拣瘦”将无可避免，新的省界勘定及相关工作的成本花费将是极其高昂的。退一步来说，即便顺利推进“分省”及省界勘定工作，交界地区的归属也不存在任何争议，但是地区间的经济发展不平衡仍然客观存在，并且从原先的省内不平衡转化为省际不平衡，相应的统筹职能也要由省级政府上收至中央政府，管理成本将明显上升。
除了地区发展不平衡，我国还有城乡发展不平衡问题。在上世纪八九十年代规模推行的“撤地设市”和“市管县”的改革中，“原来主管县域农村工作的地委行政公署撤销，直接实施了所谓的城市管理县乡和农村的体制。也就形成了所谓中国城市体制区别于其他国家城市的特点，城市管理城市和城市管理农村，直接在具有深厚的中国历史传统的等级化地方区域管理体系上演变成等级化的城市管理体制”（李铁，2013），其出发点是利用城市带动农村、中心城市带动县域经济，在地级市范围内实现城乡统筹和资源合理配置。然而，在等级化的城市管理体制下，行政级别决定了公共资源的分配权限，城市的行政等级越高所能获取的公共资源越多，城市居民所享受的公共福利也就越多，与城市带动农村的改革初衷背道而驰。在这种背景下，就需要省级政府在统筹城乡发展上承担起更大的职责。
另外，在人口大规模流动的背景下，我国还存在着当地户籍人口与非户籍人口在公共服务上区别对待的问题，而新型城镇化的核心要义之一就是要致力于解决社会不同群体之间的公共服务均等化，至少是实现基本公共服务均等化。毋庸讳言的是，由于成本与收益的不对称等原因，各地在外来人口的公共服务供给并没有那么“慷慨”，甚至有不少地方以公共服务的区别对待政策为调控手段，限制外来人口的进入。对此，既需要中央层面的统筹安排，也需要省级政府的大力推动，特别是省级财政在义务教育、社会保险等部分基本公共服务上承担起更大的责任。
（三）省级城市型政区的基本特征及其职能定位
现阶段，我国的省级政区中并无严格意义上的城市型政区，京、津、沪、渝四个直辖市都下辖行政级别不一的大小城镇和农村地区。不过，与普通省区相比较，除重庆市基本上是一个省的格局外，其他三个直辖市都仍带有较为明显的城市型政区的特征。
如前所述，在中国古代，城市早已有之，但并未发展出独立的城市型政区的建制，而是从属于某一级具体的地域型政区。近代以来，随着新兴工商业城市的快速扩张及城市内部市民权利的伸张，具有“地方自治”内涵的“镇”和“市”先后出现（刘君德、范今朝，2015），并从自治团体逐步发展成为国家正式的行政建制，“市”的行政级别也从最初的与乡镇同级，后来上升到与县同级，再后来出现了隶属于中央政府的直辖市。[]在民国时期，各级建制市都是在工商业较为发达、人口密集的聚居“点”上的行政建制，是典型的城市型政区。然而，上述状况在1958年后发生了根本性的变化，先是上海和北京两个直辖市扩大管辖范围，将周边十来个县划归其管辖，而后又在少数大城市和省会城市实行“市管县”体制。而之所以会发生上述转变，关键是在计划经济体制下，行政区划之间的壁垒使得这些城市不得不在郊区建立自己的副业基地，以保证城市的蔬菜副食供应。尽管在当时的历史条件下，“市管县”只是一种权宜之计，却在上世纪八十年代之后成为一种普遍趋势，并由此形成了颇具我国特色的“行政经济区”现象：在行政经济区之内，行政中心与经济中心具有高度的一致性；在行政经济区之外，经济资源的跨区域流动受到很大阻碍。[]
与普通省区相比较，直辖市具有面积相对较小，而非农人口高度聚集，工商业经济高度发达的特征。应当说，直辖市在追求自身发展的同时，也很好地扮演了“领头羊”的作用，对全国和区域经济发展也做出了巨大贡献。然而，在现行的公共服务供给体制下，公共服务供给与户籍制度相捆绑，并直接受制于当地的财力水平，致使直辖市与直辖市之间、直辖市与普通省区之间、直辖市内部的城乡之间、直辖市内部的户籍人口与非户籍人口之间的公共服务供给水平呈现出显著差异。在资本、技术和劳动力仍然不断向特大城市聚集的背景下，如何促使直辖市及其下属各级政府在公共服务均等化方面（特别是户籍人口与非户籍人口的基本公共服务均等化）承担起更大的责任，就成为财政管理体制乃至整个行政管理体制改革的关键所在。
四、地级市行政区划与“市管县”体制的存废：从省直管县到市县分治
概言之，自省制确立以来，介乎于省与县之间的“统县政区”大体经历了由实而虚，再由虚而实的发展阶段。元明两朝曾在省与县之间设置了一级或数级“统县政区”，清朝则是在此基础上将其简化为“省—府—县”三级管理体制，到了民国初期，实行过短暂的“省—县”两级制，但由于管理幅度过大的问题，各省政府不能有效地指导和监督各县政府的工作，各省先后发展出名称不一的派出机构来管理属县，并在上世纪三十年代正式统一为行政督察区，是为前一阶段的由实而虚。新中国成立后，国家从中层和基层行政制度方面强化新生的人民政权建设，将行政督察区改造为专区行政公署（后改为地区），但行政层级上没有发生变化，仍是省级政府的派出机构，从上世纪八十年代开始，逐步将地区改成地级市，并下辖或代管数县市，是为后一阶段的由虚而实。自此，包括地级市在内的各级建制市都不再是一个“点”状的城市型政区，而是变成了与省、县同质的地域型政区，并形成了城市管理城市、城市管理农村的等级化管理体制。
如前所述，“市管县”体制在计划经济时期便已有之，但大范围的推行则是发生在改革开放之后，依靠计划体制和行政手段来发挥中心城市的辐射带动作用，促进城乡共同发展。这在市场经济尚不发达的体制转轨时期，确有其合理性和必要性。而且，全国较早全面推行这一体制的江苏、辽宁和广东等省份的经济绩效也充分说明了这一点，在增强中心城市作用的同时，促进了市场经济的发展。然而，在等级化的管理体制下，市县之间的关系是不对等的，特别是在事权、人权和财权的分配上，“第一，县级政府在公共事务的管理权力的划分中明显处于弱势地位，省、市两级政府对县级政府职能部门进行双重垂直领导，大量本该归县的公共事务处理权限都不在县级政府，而是受控于地级市；第二，县级政区在人事安排处于省市级，特别是地级市党政机关的控制之下；第三，县级政府总体处于职能扩展压力下的财政困境中，作为与社会联系最紧密、最直接、最全面的一级政府，县级政府的职能日益扩大，但在现行的财政制度中地位十分被动”（刘君德、范今朝，2015）。
与之形成鲜明对比的是，以浙江省为代表的部分省份，在行政体制上实行“市管县”的同时，在财政体制上坚持“省直管县”，并从九十年代以来采取了多轮的“扩权强县”改革，亦即，在不改革既有政府层级和行政体制的前提下，扩大县级政府的管理权限和提高县级财政的财力水平，成效显著。然而，近期有不少研究发现，随着“省直管县”财政体制在全国大范围的推行，许多新情况和新问题也随之显现。例如，有学者发现，地级市对扩权县（市）的支持力度明显减弱，下放的权力也是“虚”多“实”少，甚至有部分地级市开始“抢县”的步伐，将所辖条件最好、距离市区最近的县（市）变成区，从而尽可能保留既有发展空间和经济利益的目的（杨雪冬，2011）。还有学者指出，省直管县这一纵向财政治理结构安排削弱了省以下的协调机制而加剧辖区间财政竞争，强化了县级政府以经济增长为导向的支出行为偏差（贾俊雪、宁静，2015）。应当说，这些问题的产生，不仅仅是因为省级政府管理幅度骤增的缘故，更为重要的是由于单兵突进式的财政管理体制改革与整个行政管理体制之间在运行过程中出现的制度摩擦所致：一方面，在政府间职能的分工上，“省级政府基本以宏观管理为主，制定政策多；县级政府以微观管理为主，执行政策多。地级市既不是宏观也不是微观，职能就是两头各拉一点，即从省里下放一点，从县里上收一点”（史卫东等，2010）；但另一方面，在“省直管县”财政体制下，市、县在财政上又是两个相对独立的主体，财政竞争和利益冲突在所难免。
也就是说，“市管县”体制作为特定历史阶段的产物，带有一定的计划经济色彩，与社会主义市场经济体制和现代国家治理体系之间存在着诸多不适应、不协调和不兼容之处，但与此同时，财政体制上的“省直管县”也是一种权宜之计，更多时候是从财力分配的层面来推动和加强县级财政能力建设，既没有触及政府间事权和支出责任的划分，也未能很好地协调市县之间的利益冲突，反而会引发新的制度摩擦，抵消政策绩效。
鉴于上述问题，笔者倾向于另一种改革思路：在保留地级市及市辖区建制的同时，深化“省直管县”体制改革，逐步实现市县分治，即地市和县（市）在行政上不同级，但同属省级政府直接管辖。当然，对于省级政府而言，将面临管理幅度和管理难度骤增等问题。为此，省级政府一方面要及时推进省以下政府间事权和支出责任的划分，并积极下放权力，赋予市县更大的权限；另一方面可以考虑推进市县分等管理，将市县划分为若干等级，并根据市县的定位和等级赋予相应责、权、利。事实上，实行市县的分等管理并非新生事务，而是我国古代行政管理中的一条宝贵经验，自秦汉创建郡县制以来便已有之，值得后人学习和借鉴。
五、 县乡行政区划与基层财政定位：裁撤乡镇？强化乡镇？
无论是在历史上，还是在现实中，县级政府在我国社会经济发展和国家治理过程发挥着极为重要的基础性作用。然而，人们对于县之下的乡、镇、街道等“县辖政区”的建制存废和职能定位等问题却争论不已，特别是在本世纪初的农村税费改革后，既有主张“撤”，也有坚持“留”，还有提议“虚”，一时间难以定论。在笔者看来，我们不能孤立地看待乡级政府的存废和定位问题，而是应该将其纳入近代以来国家政权建设和基层社会治理的大背景下来加以审视和讨论。
众所周知，支持裁撤乡级政府的重要论据之一是“自古皇权不下县”，但这一说法并不准确。事实上，自郡县制产生以来，县之下的乡里组织也伴随始终，只是在不同历史阶段，其性质和定位稍有区别。概括地说，秦汉在县之下实行乡亭制度，乡是正式具有一级行政区划性质的基层组织，乡官具有国家基层官员和地方乡绅的双重身份；到了隋唐时期，改乡亭为乡里，乡官也从之前的国家基层官员变为“流品在平民之下”的“职役”，乡里不再是具有行政区划性质的基层组织。延续至清朝，国家在州县之下没有任何类型的正式政府存在（瞿同祖，2011），而是依靠乡地、保甲等地位较低的职役组织办理官差，通过宗族乡绅等私人力量办理地方公共事务，乡村社会处于散漫、孱弱的状态（史卫东等，2011）。再加上，我国的人口规模在清朝快速增长，而公共事务的繁简又与人口规模的大小直接相关，但传统的“县政乡治”模式没有及时调整并适应这一转变，积弊甚多。
晚清以来，内外部压力迫使国家更加重视基层政权建设，并努力解决两个非常迫切的问题：一是社会整合和动员能力；二是国家财税汲取能力（周庆智，2014）。在这一过程中，国家权力向基层社会渗透和扩张，乡镇层面的“自治”组织也因此被纳入国家的官僚体制和行政体系之中，借“自治”之名而行“官治”之实。当然，民国时期的“新县制”和乡镇建设并没有取得预期效果，非但没有提高国家的动员和汲取能力，反而加剧了国家与社会之间的对立和冲突，遭遇雪崩式的失败。在新中国成立后，与计划经济体制相适应，国家建立一个以集体经济为基础的乡村动员机制，政社合一的人民公社取代乡镇政府。在上世纪八十年代初，随着家庭联产承包责任制等改革的推行，人民公社也失去了其经济功能和权威的基础，全国各地普遍开始恢复乡镇政府，并被正式定位为国家最基层的一级政权组织。然而，计划经济时期形成的城乡二元结构并没有随之消除，乡镇政府能够分成或分享的预算内财政收入规模较为有限，以至于不得不在相当长的一段时期依赖于各种预算之外的财政收入或违规举债来维持机构运转和提供公共服务，各种矛盾也随之突显（侯余兴、童光辉，2014）。
进入新世纪后，随着农业税的取消，不仅因为征收税费所引发的种种冲突和问题得到了解决，而且国家更加重视对“三农”的政策扶持和财政投入，基层政府的工作重心正在转向公共服务，这是重大的积极转变（赵树凯，2010）。与此同时，乡镇政府在定位和管理上存在着一定的“虚化”倾向，以至于上述积极转变更多体现在乡镇政府的日常工作上，而没有真正落实到内在运行机制上来。具体来说，乡镇政府的“虚化”倾向主要有以下几个方面：
一是大规模的“撤乡并镇”和“整乡（镇）改街”。“撤乡并镇”主要是针对我国普遍存在的乡镇规模偏小、人口偏少和布局不合理等现象所采取的改进措施，有其必要性和合理行，但也有部分地区在改革后因为管理范围过大而不得不在乡镇之下设置管理区，实行“乡镇——管理区——村”的管理模式，管理链条拉长；“整乡（镇）改街”则是将县城和部分建制乡镇改为街道办事处，从一级政府转变为派出机构，纵向收权的倾向较为明显。
二是县级政府在“撤乡并镇”和“整乡（镇）改街”的同时，又频繁设立各种形式的“开发区管委会”或“城市新区管委会”等派出机构，并以此来解决乡镇街道在招商引资、城市建设和土地征用等方面的职权和能力等不足，但也带来了机构叠屋架床和职责分工不清等一系列问题。
三是财政上实行“乡财县管”和经费项目化管理。诚然，“乡财县管”的确在一定程度上集中和加强了乡镇收入管理，控制和约束了乡镇支出需求，统一和规范了乡镇财务核算，遏制和缩减了乡镇债务规模。然而，部分地区实行农村综合改革后，乡镇财政承担的工作职责及其工作量大大增加，但在“乡财县管”的模式下，乡镇财政组织机构、队伍及制度建设受到很大影响，乡镇财政体制不规范不完善，财政职能严重削弱，运行机制阻滞不畅，与新时期社会经济发展形势对乡镇财政提出的要求不相适应（四川省财政厅课题组，2012）。再加上，由于乡镇自身财力的薄弱，乡镇政府在维持机构运转和提供公共服务的过程中不得不依赖于上级政府的转移支付，特别是名目繁多的专项转移支付，促使乡镇政府更多时候是以上级政府的具体考核目标为导向，而不能很好地回应和满足当地公众对于公共服务的需求，甚至于国家强农惠农政策在执行过程中也会因此大打折扣。
凡此种种，使得乡镇政府仍然疏离于基层社会之外。在这种情况下，若是进一步虚化或取消乡镇财政，不仅不能从根本上解决上述体制机制的弊端，反而会因为县级财政的管理半径过长、范围过大而加大管理难度，弱化基层政府对于社会的管控和回应能力，既不利于基层政权的巩固，也不利于国家治理现代化。鉴于此，加强基层财政建设必须通过充实基层财力和完善监管机制两个方面入手，特别是需要加强预算的法治化和民主化建设，完善公共服务偏好表达机制，将社会公众的公共服务需求整合到政治决策的过程中，实现基层政府与社会公众的之间的良性互动。
六、结论和启示
通过上述回顾和梳理，我们似乎可以得出以下几点结论和启示：
第一，我国现行地方行政区划体系是传统郡县制（中央—省—府—县…乡）和现代城市体系（直辖市、地级市、县级市和中小城镇）在较长时间里交互作用的结果，不但政府层级多，而且管理体制复杂多样。在实践中，分税制财政体制在服从和服务于整体改革的前提下，不得不突破“一级政府，一级财政”的基本原则，通过 “省直管县”和“乡财县管”等改革来压缩财政层级。然而，超大型的国家治理规模及其运行负荷决定了这种偏离必须是有限度的，在没有明确界定政府间事权范围和支出责任的前提下，单纯压缩财政层级和调节财力水平并不能从根本上解决问题，反而会引发新的制度摩擦，抵消政策绩效。所以，在五级政府的框架下，财政体制采取“中央—省—县”三级制很可能是行不通的，而是应该从各地的实际情况出发，建立“四级财政”和“五级财政”并存的层级架构（如下图所示）。
图1 财政层级架构图
第二，对于省级财政而言，“分省”是一项极其复杂的工作，需要长时间的酝酿，而寄希望于“分省”来解决省级政府的管理幅度和纵向财政失衡等问题，无疑是“远水解不了近渴”；同时，省级行政区划的基本特征决定了“虚省”在现阶段亦是不可行的，无论是省际协调，还是省内统筹，都需要省级政府承担起更大的责任，并建立相应的事权划分和财力保障机制。
第三，对于地市财政而言，“市管县”体制作为特定历史条件下的产物，带有明显的计划经济色彩，确有改革的必要。对此，笔者建议，在保留地级市及市辖区建制的同时，深化“省直管县”改革已是大势所趋，亟需相关配套及时跟进，逐步实现市县分治。
第四，对于县乡两级财政而言，乡镇政府作为国家基层政权建设和基层社会治理的重要载体，但是近来存在着某些“虚化”的倾向，这既不利于基层政权的巩固，也不利于国家治理现代化。所以，笔者建议，有必要适时中止“乡财县管”改革，恢复乡镇财政作为一级财政的主体性，并在合理划分支出责任和加强财力保障水平的同时，还必须加强监管机制建设，特别是需要加强预算的法治化和民主化建设，实现基层政府与社会公众的之间的良性互动。
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