地方财政金融协同创新中心
成 果 要 报
2014年第2期
（总第2期）
地方财政金融协同创新中心 办公室编印 2014年10月
国库单一账户体系下财政性存款
缴存制度存在诸多矛盾亟待解决
浙江省温州市政协特邀信息员、申银万国证券温州分公司财富经理江衍妙；地方财政金融协同创新中心副教授童光辉；民建会员、温州市政协经建委办公室主任周晖
在当前国库单一账户体系下，财政性存款的全额缴存制度存在诸多矛盾，既影响了财政资金的收益水平，也不利于商业银行的做大做强，还在一定程度上制约了地方经济的发展。为此，建议在坚持国库单一账户体系的前提下，亟需改革与完善财政性存款缴存制度和国库现金管理制度，从而更好地服务于财政管理工作和地方经济发展。
一、主要问题
所谓财政性存款是指由各地财政部门掌管的财政预算资金以及与财政预算资金直接联系的各项资金在银行形成的存款，包括国库存款和其它财政存款。财政性存款缴存制度是中国人民银行独立履行中央银行职责后，推出的一项准备金管理制度的内容之一。然而，由于各种体制机制的问题，目前财政性存款缴存制度和国库现金管理制度存在着诸多矛盾，亟待解决。
（一）财政性存款制度的全额缴存要求与地方政府放大财政资金效用的需求相矛盾
财政性存款制度是中央用来集中地方财力、调节地方财权的一种调控工具，不仅要求存放在银行的财政性存款要缴存至当地人民银行不得使用，而且要求全额缴存不付息，影响了财政资金的收益水平。特别是，目前地方政府一方面不得不将大量财政资金以低息或无息存款的方式储存在国库，但另一方面又需要为大量的政府性债务支付较高的贷款利息，这种存贷的利差对于地方财政而言无疑是一个沉重的负担。所以，中央银行对财政资金这种紧逼式的监管方式，与地方政府迫切期望提高财政资金收益，与地方经济社会发展的需求相互矛盾。
以浙江省温州为例，2012年公共财政收入整体回落，主体税种增值税、企业所得税增幅均回落，基金预算收入大幅减收，截至2012年12月末，温州市全辖国库库存余额119.19亿元，较年初下降9.66%。但是政府同期对教育、社会保障和就业、农林水务的财政支出仍保持增长态势，同比分别增长13.8%、3.9%和3.4%，全年政府还为面临资金链断裂风险的企业走出困境提供应急转贷资金，累计发放1908笔，合计164.2亿元。在财政收入减少而支出增加的严峻形势下，2012年温州市政府还全力推进固定资产投资和重点项目建设，全年完成限额以上固定资产投资2110.34亿元，增长37.0%，这些投资中不乏通过以财政掌管的各类财政性存款存放银行为条件，换取到的大额项目贷款支持。
据不完全统计，至2012年12月，温州市、区两级财政在全市27家银行机构开立各类财政预算专用账户290多个，近200亿元，按1.5-3倍的标准计算，这些存款可为政府赢得300-600亿元的信贷资金支持，对于促进地方经济社会发展也是不可或缺的。与财政开立在各银行的财政预算专用账户上近200亿元的余额相比，同期，金融机构缴存至人民银行温州市中支的财政性存款余额仅为4.3亿元，其中还包括待结算税款2.5亿元。近200亿元的财政预算专用账户余额中纳入财政性缴存科目核算的仅为1.8亿元，占比不足1%，可见对人民银行的财政性存款全额缴存政策，地方财政以实际行动表达了意见。
（二）财政性存款全额缴存制度在一定程度上制约了地方经济发展
在实践中，如果严格执行全额缴存要求的话，财政性资金缴入国库之后成为了基础货币；反之，财政性资金流出国库时，也是以基础货币的形式流向市场。进而，在货币乘数的作用下，各级财政收支及存款余额的多少会直接影响到货币供给水平和商业银行的信贷规模，甚至会对“全国一盘棋”的货币政策产生一定的冲击和干扰，不利于财政政策与货币政策的协调。
当前，各级财政的国库存款余额居高不下，就意味着大量货币资金以基础货币的形式储存于人民银行，而投放到市场上的货币供给量就要减少，商业银行能够用于信贷的资金规模也会相应地缩减，加剧了“钱荒”的紧张局面，在一定程度上制约了地方经济的发展。
（三）财政性存款缴存制度的职责设计与银行经营目标相矛盾
根据中国人民银行1985年印发的《关于办好人民银行委托专业银行代理业务和账务以及加强缴存存款等项工作的通知》规定:人民银行对财政性存款缴存业务，按“XX银行划来财政性存款”科目全年日平均余额的万分之五计算手续费，一年计付一次。可见在财政性存款缴存业务的办理过程中，金融机构与人民银行之间实际上是一种代理关系。但是这一代理关系经过近三十年的变迁，实际操作中一方面，人民银行的委托代理职责已悄然转化为监督职责，银行机构各分支机构则承担起有不容置疑的缴存义务，对财政性存款的资金所有者－－各级地方政府及其部门进行监督。此其一。
人民银行手续费的标准三十年未调整，使银行在办理财政性存款缴存时成本与收益严重倒挂，2012年温州市银行机构支付结算中间收入达11亿元，而其中人民银行支付的财政性缴存款手续费仅17.25万元。此其二。
由于财政性存款缴存是按上旬末财政性存款类科目余额作为当旬划缴的基数，一旦财政性存款旬平均余额小于旬末余额，金融机构就需要为财政性存款代垫信贷资金，使自身利益受损。这些职责均与其追求效益最大化的经营目标相矛盾。此其三。
（四）国库现金管理政策与财政性存款缴存制度存在矛盾
2006年财政部和中国人民银行联合出台的《中央国库现金管理暂行办法》（财库[2006]37号）明确了在确保中央财政国库支付需要前提下，可进行以实现国库现金余额最小化和投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动，包括在商业银行定期存放，随后人民银行调整了如民生银行、中国银行等部分商业银行的财政存款和准备金存款范围，将国库定期存款纳入一般存款范围。这一政策的出台显然是对《关于改革存款准备金制度的通知》（银发[1998]118号）中有关财政性存款缴存范围进行了突破，即表明存放在商业银行的国库定期存款不再是财政性存款的缴存对象。这一政策矛盾指向影响深远，一些自行试点的地区径直在原有财政专户上办理定期存款，从而实现本地财政资金的现金管理。由于上述两项制度存在矛盾，如何使其在地方层面实现衔接，只能由当地人民银行自行判断，因此难免在制度执行上又出现前后矛盾的现象。
二、政策建议
针对上述情况和问题，本文建议：
（一）完善国库单一账户管理体系建设
考虑地方政府“钱生钱，办大事”的实际需要，推进地方国库现金管理是必然选择，而实施地方国库现金管理的前提是国库单一账户管理体系的建成。国库单一账户管理体系可将包括预算外资金在内的所有财政资金收缴入库进行管理，从而将目前财政性缴存款制度监管的这部分财政存款自然纳入国库管理范围之内，实现政府对财政资金的全程监管，也使财政部门和人民银行可以随时、准确地掌握财政资金运行状况，灵活调度资金，不仅从源头改变目前财政多头开户，财政性存款缴存混乱的局面，也有助于协调财政政策和货币政策，提高政府的宏观调控能力，在经济增长放缓的大背景下，当前的财政收入增速趋缓、支出刚性增加，进一步加快完善国库单一账户管理体系建设更具现实意义。
（二）推进地方国库现金管理试点
中央国库现金管理的成功运作，为地方国库现金管理提供并积累了一定的实践经验，特别是将国库资金转存为定期存款，不仅获取了较高的利息收入，实现国库资金的保值增值，降低财政筹资成本，而且，从财政支持经济发展、提供民生保障、加大公益项目投资等角度看，还可起到积极的拉动作用，可将新增利息收益自然转化生成新的财力，对本地区的经济社会和公益事业发展起到积极的促进作用。因此，在全面实现国库单一账户管理保证国库资金完全入库可控的基础上，应充分考虑地方政府为政一方的实际需求，通过合理的制度设计，实现国库资金的安全性与收益性相平衡，以消除库外存放财政资金求增值，以及由此引发的规避财政性存款缴存的问题发生。
（三）做好国库现金管理与财政性存款缴存制度的衔接
鉴于国库现金管理的推广是一个渐近、漫长的过程，有必要根据不同地区设置不同的财政缴存款制度，实行差异化管理。
在未完全实现国库单一账户管理的地区，建议在现有财政性存款缴存制度的管理模式基础上，改进财政性存款的计息方式和缴存额度。应消除国库存款计息而财政性存款为无息的不合理差异，改财政性存款为有息业务，按国库存款利率向银行计付利息，同时改财政性存款全额缴存为按比例缴存。通过增加利息和减少缴存比例的方式调整财政性存款政策，减轻财政性存款缴存对银行效益的影响程度，调动银行主动缴存的积极性，并以此消除财政资金库外存放与库内存放的经济差异，减少地方财政库外存放倾向。
在已实行国库现金管理的地区，为便于监控国库资金在商业银行的安全性，建议将核算国库定期存款的会计科目纳入财政性存款缴存范围，仍按旬向当地人民银行报告，但缴存比例应与准备金相同。一是便于掌握地方财政资金现金管理的规模与状况，以便履行好国库资金监管职责，同时可将其纳入货币政策考量范围，通盘考虑减少对市场流动性的冲击；二是还原了财政资金存放银行后其一般存款的本质，交由商业银行经营。
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